Förderung der beruflichen Weiterbildung

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Schneller, mehr, billiger?

Maßnahmen der aktiven Arbeitsförderung (SGB III) bzw. Eingliederung (SGB II) als Dienstleistungsmarkt 1

1 Einleitung

Nach dreißig Jahren, in denen die Arbeitslosenquoten von einem Konjunkturzyklus zum nächsten treppenartig anstiegen, haben wir nun seit acht Jahren mit nur leichter Irritation 2009 eine bis dahin ungekannte Abnahme der Arbeitslosenquoten auf das Niveau von Anfang der 1990er Jahre. Aufgrund des zeitlichen Zusammentreffens wird diese günstige Entwicklung von Vielen den Hartz-Reformen zugerechnet; daran ist jedoch nur so viel richtig, dass die Reformen die Abgänge von kurzzeitig Arbeitslosen in Erwerbstätigkeit beschleunigt haben (vgl. Jaenichen und Rothe 2014). Das erklärte Ziel des Hauptstücks der Reformen, der als „Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe“ bezeichneten Schaffung des SGB II, durch konsequenteres „Fördern und Fordern“ die Langzeitarbeitslosigkeit aufzulösen, wurde nicht erreicht.

Die Politik hat sinkende Arbeitslosenquoten zum Anlass genommen, die Ausgaben für aktive Arbeitsförderung und Eingliederung zurückzufahren. Dabei sinken die jahresdurchschnittlichen Bestände von Maßnahmeteilnehmern rascher als die Bestände von Arbeitslosen, d.h. die Maßnahmeförderung wurde in ganz erheblichem Maße überproportional zurückgefahren. Die Ausgaben für Maßnahmen der aktiven Arbeitsförderung bzw. zur Eingliederung in beiden Rechtskreisen zusammen wurden seit 2009 mehr als halbiert2, während die Zahl der Arbeitslosen in diesem Zeitraum nur noch um 14% zurückging.

Für die Erbringer von Arbeitsmarktdienstleistungen bedeutet diese Entwicklung, dass sie in einem erheblich schrumpfenden Markt operieren und konkurrieren. Diese Entwicklung spiegelt sich im Weiterbildungsmonitor des Bundesinstituts für Berufsbildung, einem „Geschäftsklimaindex“ für die Weiterbildungsbranche, in drastisch sinkenden Klimawerten allein für die „vor allem von Arbeitsagenturen finanzierten Anbieter“ (Koscheck et al. 2012, S. 2).


2 Vermarktlichung von Arbeitsmarktdienstleistungen


Die Ausgaben für die Arbeitsmarktpolitik lassen sich zunächst einmal unterteilen in die so genannten „passiven“ (Lohnersatz- bzw. Unterhaltszahlungen) und die „aktiven“. Die Maßnahmen der aktiven Arbeitsförderung (SGB III) bzw. Eingliederung (SGB II) sind nach dem letztendlichen Empfänger dieser Mittel zu differenzieren: Arbeitgeber (hauptsächlich in Form von Zuschüssen zum Arbeitsentgelt geförderter Arbeitnehmer), Arbeitslose (hauptsächlich Förderung der Selbständigkeit) oder Dritte als Dienstleister (vgl. Abbildung 1).

Eine wenig beachtete Konsequenz der Hartz-Reformen besteht darin, den Wettbewerb unter den Dienstleistern zunehmend zu formalisieren und teilweise so zu organisieren, dass es zu einem verschärften Preiswettbewerb kommt. Unter der Regie des letztlich einzigen Käufers von Arbeitsmarktdienstleistungen3 werden öffentlich inszenierte Quasi-Märkte (Le Grand und Bartlett 1993) geschaffen. Entweder werden die zu fördernden Personen als „Käufer“ konstruiert, indem man sie mit einem Gutschein ausstattet.



Alternativ werden Dienstleistungen durch den öffentlichen Auftraggeber in einem wettbewerblichen Vergabeverfahren beschafft, dessen konkrete Ausgestaltung weiter unten (3) genauer beschrieben und analysiert wird. Diese beiden Wege, eine öffentlich finanzierte personenbezogene Dienstleistung für bestimmte Klienten zu beschaffen, betrachten wir als alternative Transaktionsmodi. Mit den eher traditionellen Verfahren der Zuwendung und der freihändigen Vergabe unterscheiden wir also vier Transaktionsmodi für die Beschaffung oder Ermöglichung öffentlich finanzierter Dienstleistungen durch Dritte für Klienten der Arbeitsverwaltung, von denen sich zwei explizit marktförmiger Mechanismen bedienen.

Diese „Vermarktlichung“ von Arbeitsmarktdienstleistungen begann mit der Einführung der Vermittlungsgutscheine im Jahre 2002 und der Bildungsgutscheine im Jahre 2003. Gleichzeitig wurden in 2003 mit den „Personal-Service-Agenturen“ (§ 37c SGB III) und der „Beauftragung von Trägern mit Eingliederungsmaßnahmen“ (§ 421i SGB III a.F.) erstmals Maßnahmen eingeführt, für die das SGB III die Anwendung wettbewerblicher Vergabeverfahren ausdrücklich vorschrieb. Ab 2009 wurden die „Beauftragung von Trägern mit Eingliederungsmaßnahmen“ und die „Maßnahmen der Eignungsfeststellung, Trainingsmaßnahmen“ zusammengefasst zu den „Maßnahmen zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung“ (§ 46 SGB III a.F.) und mit dem ausdrücklichen Hinweis versehen: „Das Vergaberecht findet Anwendung“. Gleichlauten-de Hinweise gab es bei den „Berufsvorbereitenden Bildungsmaßnahmen“ (§ 61 SGB III a.F.), bei der Unterstützung und Förderung der Berufsausbildung (§ 240 SGB III a.F.) und bei der Berufseinstiegsbegleitung (§ 421s SGB III a.F.). Ab 2012 wurde die private Arbeitsvermittlung in die „Maßnahmen zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung“ (nunmehr § 45 SGB III) integriert, und es wurde ein dritter Typ von Gutscheinen eingeführt, der „Aktivierungsgutschein“. Gleichzeitig wurde im SGB II eine Ausnahme vom Verfahren der Bildungsgutscheine verankert: Maßnahmen der beruflichen Weiterbildung können auch durch Beauftragung von Trägern „unter Anwendung des Vergaberechts“ eingekauft werden (§ 16 Abs. 3a SGB II), wenn passende Maßnahmen örtlich nicht verfügbar sind oder wenn den zur Teilnahme vorgesehenen Personen der Umgang mit Gutscheinen nicht zuzutrauen ist. Somit besteht das Portfolio der vermarktlichten Instrumente aktuell aus drei Arten von Gutscheinen und fünf Maßnahmetypen mit wettbewerblicher Vergabe, die über die Regionalen Einkaufszentren der Bundesagentur für Arbeit realisiert wird. Dem stehen als „nicht-vermarktlichte“ Maßnahmen gegenüber: Die Beschäftigungsmaßnahmen (Arbeitsgelegenheiten nach § 16d und Förderung von Arbeitsverhältnissen nach § 16e SGB II), die nach dem Muster „Antrag und Zuweisung“ realisiert werden, sowie die verschiedenen Maßnahmen zur Teilhabe behinderter Menschen am Arbeitsleben (§§ 112ff. SGB III), die, soweit sie von Trägern erbracht werden, über jährliche „Preisverhandlungen“4 realisiert wer-den.

Im Ergebnis haben wir also abnehmende Ausgaben für Arbeitsmarktdienstleistungen, von denen ein wachsender Anteil über marktförmige Mechanismen wettbewerbliche Vergabe oder Gutscheine beschafft wird. Die Dienstleister konkurrieren entweder um Aufträge oder um Teilnehmende, die mit Gutscheinen ausgestattet sind.


3 Das Vergabeverfahren der Bundesagentur für Arbeit

Im Jahre 2004 fasste die Bundesagentur für Arbeit ihre Vergabeverfahren in Regionalen Einkaufzentren zusammen, deren Zahl in 2007 von sieben auf fünf reduziert wurde. Parallel zu dieser Zentralisierung kam es zu einem Prozess der Formalisierung und Professionalisierung der Vergabeverfahren, der bis heute anhält. Im Laufe der Jahre wurde ein Vergabeverfahren entwickelt, das zentrale und dezentrale Elemente mit-einander verbindet. Dabei sind die prozeduralen und vergaberechtlich relevanten Aspekte in den Regionalen Einkaufszentren zentralisiert, um mit hoher Effizienz eine maximale Rechtssicherheit zu erreichen; die Formulierung oder Auswahl der Bedarfe sowie die fachliche Bewertung der eingehenden Angebote erfolgen dagegen dezentral durch Arbeitsagenturen bzw. Gemeinsame Einrichtungen.5 Diese örtlichen „Bedarfsträger“ haben die Freiheit, im Rahmen der gesetzlichen Instrumente konkrete Maßnahmen zu definieren, die sie vergeben wollen; angesichts eines wachsenden Angebots standardisierter „Produkte“ durch den Einkauf der BA, d.h. von standardisierten Maßnahmebeschreibungen, die man „per Katalog bestellen“ und sogar mit kleinen Sonderwünschen modifizieren kann, lohnt sich der Aufwand für Eigenkreationen jedoch immer weniger. Die Einkaufszentren präsentieren sich den örtlichen Einheiten als Dienstleister, die sich in die Bedarfsdefinition und die inhaltliche Wertung der Angebote nicht einmischen; sie sind jedoch in allen Phasen Herren des Verfahrens und überprüfen auch inhaltliche Wertungen zumindest auf Konsistenz und Plausibilität.

Das Verfahren ist mit Bedacht nicht so gestaltet, dass die BA bundesweit einkaufen und die eingekauften Dienstleistungen dann an örtliche Bedarfsträger verteilen würde, sondern in jedem einzelnen Vergabeverfahren konkurrieren die Bieter um Maß-nahmen für jeweils eine Arbeitsagentur oder ein Jobcenter. Dieses führt zu eher kleinteiligen Vergabestrukturen und erhält die kleinteilige, örtlich verankerte Trägerlandschaft. Für überörtlich operierende Anbieter hat die dezentrale Komponente des Verfahrens zur Folge, dass sie u.U. mit identischen Angeboten den Wettbewerb in der einen Region gewinnen, in der anderen aber verlieren. Das liegt nicht nur daran, dass die Konstellationen konkurrierender Angebote in jedem Verfahren unterschiedlich sind, sondern auch daran, dass die fachliche Wertung identischer Angebote, durch jeweils andere Bewerter vorgenommen, regional unterschiedlich ausfallen kann. Dieses wird damit begründet, dass die örtlichen Arbeitsmarktverhältnisse unterschiedlich seien und daher unterschiedliche Ansätze erforderten, ist aber vor allem auch als Zugeständnis an die dezentrale Bewertungsautonomie der örtlichen Bedarfsträger zu verstehen. Auf diese Weise wird ein hohes Maß an Verfahrenssicherheit mit einem hohen Grad an örtlicher Akzeptanz des Verfahrens verbunden.

Angesichts der zunehmenden Standardisierung der ausgeschriebenen „Produkte“ sind die konzeptionellen Freiheitsgrade der Anbieter bei der Abfassung ihrer Angebote ziemlich begrenzt. Sie müssen einerseits alle Vorgaben des Ausschreibungstextes erfüllen, andererseits aber seine wörtliche Reproduktion vermeiden, um „Aneignung“ des Verlangten und Kreativität zu demonstrieren. Sie können es sich unter den Bedingungen der Preiskonkurrenz jedoch kaum erlauben, Zusätzliches zu versprechen, dessen Verwirklichung zusätzliche Kosten verursachen würde. Unter diesen Anforderungen koppelt sich die Kunst der erfolgsträchtigen „Angebotslyrik“ zwangsläufig immer weiter ab von der tatsächlichen Durchführungskompetenz in der Interaktion mit den zu fördernden Personen. Wer den Zuschlag bekommt, ist rechtlich natürlich verpflichtet, zu liefern, was er im Angebot versprochen hat; angesichts der Offenheit von Dienstleistungssituationen und damit der prinzipiellen Unbestimmtheit von Dienstleistungsverträgen können jedoch nur „harte“ Parameter des Dienstleistungsvertrages punktuell auf Erfüllung geprüft werden.6

Kernstück der eigentlichen Vergabeentscheidung ist ein Algorithmus, die sogenannte „Erweiterte Richtwertmethode“, die ursprünglich bei der Beschaffung von IT-Dienstleistungen entwickelt wurde. Die Angebote werden anhand differenzierter vorgegebener Kriterien von für diese Aufgabe ausgewählten und geschulten Fachkräften in Arbeitsagenturen bzw. Jobcentern bewertet, wobei für die Bewertenden in der Regel der Anbieter bekannt oder erkennbar ist, nicht aber der Angebotspreis. Für jedes Bewertungskriterium werden Null bis drei Punkte vergeben; die Bewertung eines in der Bewertungsmatrix hervorgehobenen Kernkriteriums mit „Null“ führt automatisch zum Ausschluss des Angebots. Bewertungen mit „Null“ und „Eins“ sind eben-so begründungspflichtig wie Bewertungen mit „Drei“. Dieses sowie die geringen konzeptionellen Freiheitsgrade der Anbieter dürften dazu führen, dass die mittleren Bewertungen mit „Zwei“ („Das Leistungsangebot des Bieters entspricht den Anforderungen) dominieren und somit die Varianz der Bewertungen eher gering bleibt.

Die Einzelbewertungen werden durch Multiplikation mit vorgegebenen, für einzelne Wertungsbereiche unterschiedlichen Relevanzfaktoren gewichtet; zum Ausgleich für produktspezifisch unterschiedliche Differenzierung der Wertungsbereiche werden diese rechnerisch normiert, und schließlich wird mit Gewichtungspunkten pro Wertungsbereich multipliziert, um für jedes Angebot als Endergebnis der fachlichen Bewertung eine bestimmte Anzahl von „Leistungspunkten“ zu erhalten. Bewertende müssen sich also schon einer erheblichen arithmetischen Mühe unterziehen, um wissen zu können, welches Angebot sie als das inhaltlich am besten bewertete ins Rennen schicken. Man kann davon ausgehen, dass dieses gewollt ist - die ausgeklügelte Differenzierung des Bewertungsschemas dient nicht nur dazu, möglichst vielen inhaltlichen Aspekten der Angebote gerecht zu werden, sondern hat auch die Funktion, ein einfaches „Durchwinken“ des durch bewährte Kooperation beliebten Anbieters durch „strategische Bewertung“ zumindest zu erschweren.

Im nächsten Schritt werden diejenigen Angebote von der weiteren Berücksichtigung ausgeschlossen, deren Leistungspunkte weniger als 85% der erreichbaren Gesamtpunktzahl betragen. Diese Schwelle wird regelmäßig erreicht, wenn alle Einzelbewertungen mit „zwei“ („entspricht den Anforderungen“) vorgenommen wurden. Für diejenigen Angebote, deren Leistungspunkte die 85-Prozent-Schwelle erreichen oder übersteigen, wird aus dem Quotienten der Summe der Leistungspunkte und des Angebotspreises das Leistungs-Preis-Verhältnis ermittelt. Das Angebot mit dem günstigsten Leistungs-Preis-Verhältnis definiert den Wertungskorridor, der sich in einer Breite von 10 Prozentpunkten unterhalb des Leistungs-Preis-Verhältnisses des Korridorführers erstreckt. Wenn sich innerhalb dieses Wertungskorridors kein Konkurrenzangebot mehr findet, erhält automatisch der Korridorführer den Zuschlag; anderenfalls gewinnt derjenige innerhalb des Korridors liegende Anbieter, der bei bestimmten vorab definierten Wertungskriterien die höchste Gesamtzahl von Leistungspunkten hat. Das kann der Korridorführer, es kann aber auch ein Wettbewerber sein.

Dieses System verbindet eine hohe Transparenz des Verfahrens und der Wertungskriterien sowie eine vollständige Formalisierung und damit „Objektivierung“ des Entscheidungskalküls mit weitgehender Unvorhersehbarkeit des Ergebnisses für alle Beteiligten, nicht nur für die Anbieter. Dass innerhalb des Wertungskorridors das fachlich bessere Angebot gewinnt, auch wenn es teurer ist, rechtfertigt die Charakterisierung „Qualität schlägt Preis“. Da andererseits bei systembedingt geringer Varianz der in Leistungspunkten ausgedrückten fachlichen Bewertung der Preis entscheidend ist, um den Wertungskorridor zu definieren und um als Wettbewerber überhaupt in den Wertungskorridor zu kommen, bleibt aus der Bietersicht der Preis entscheidend für die Chance, einen Auftrag zu erhalten. Die Wirkungsweise der „Erweiterten Richtwertmethode“ lässt sich wohl nicht allgemeingültig bestimmen, weil man zu einem System mit mehr Unbekannten als Gleichungen käme. In Modellrechnungen lässt sich zeigen, dass ein als inhaltlich besser bewerteter Wettbewerber gegenüber dem Korridorführer 30 Prozent Preisspielraum hat, also noch in den Wertungskorridor kommt und dann aufgrund seiner inhaltlichen Überlegenheit den Zuschlag erhält, wenn sich beide in ihrer Leistungspunktezahl maximal unterscheiden (85 Prozent versus 100 Prozent) - und 12 Prozent Preisspielraum, wenn sie sich in ihrer Leistungspunktezahl minimal unterscheiden. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass ein inhaltlich schwaches Angebot, das gerade einmal 85 Prozent der maximal möglichen Leistungspunkte erreicht, nur durch extrem niedrige Preiskalkulation überhaupt zum Korridorführer werden kann, so dass ein Preisspielraum von 30 Prozent gegenüber einem „Quick-and-dirty-Billigangebot“ für die Chance, dass Qualität zum Zuge kommt, nicht so viel bedeutet wie es auf den ersten Blick den Anschein hat.

Das komplexe System der „erweiterten Richtwertmethode“ sichert Legitimation so-wohl gegenüber dem Controlling und dem Bundesrechnungshof, indem es eine Optimierung des Leistungs-Preis-Verhältnisses verspricht, als auch gegenüber den Anbietern, ihren Fachkräften und der Fachwelt, indem es der Qualität - wohlgemerkt der angebotslyrischen Textqualität, da sich die Qualität der Durchführung ja nicht ex ante bestimmen lässt - einen erkennbaren Spielraum einräumt. Da die Komplexität der Bewertungsformeln und –schritte das Ergebnis kaum durchschaubar macht und auch im Nachhinein die Wirkungsmechanismen des Verfahrens den Beteiligten nur ansatzweise offengelegt werden7, wird man sagen können, dass zwar der Input des Systems transparent ist, das Zustandekommen seines Outcome hingegen weitgehend intransparent bleibt und bleiben soll, was Raum für Vermutungen und Gerüchte lässt.


4 Folgen der Vermarktlichung

Aussagen der Anbieter, dass die Preise sinken und dass sie die Entgeltbedingungen ihrer Beschäftigten verschlechtern mussten, um überhaupt „im Markt“ zu bleiben, stehen Aussagen der BA-Verantwortlichen gegenüber, dass nur in etwa einem Drittel der Verfahren der preislich günstigste Anbieter den Zuschlag erhalte. Beide Feststellungen müssen sich nicht widersprechen, da ja alle Anbieter die große Bedeutung des Preises für ihre Zuschlagschancen antizipieren und die konkurrierenden Angebote nicht kennen. Folglich könnte das Verfahren der wettbewerblichen Vergabe eine Abwärtsspirale bei den Preisen selbst dann auslösen, wenn in keinem Verfahren der billigste Anbieter den Zuschlag erhält.

Die von der Bundesagentur für Arbeit in ihren „Daten zu den Eingliederungsbilanzen“ veröffentlichten durchschnittlichen Ausgaben pro Monat und Teilnehmer für verschiedene Instrumente erlauben für die wenigen Instrumente, die eine für die Bildung einer Zeitreihe ausreichende Konstanz aufweisen, unterschiedliche Schlüsse: Während bei der Berufseinstiegsbegleitung tatsächlich der als Ergebnis von verschärftem Preiswettbewerb zu erwartende Rückgang der Kosten pro Teilnahmemonat zu beobachten ist, gab es bei den 2009 in dieser Form neu eingeführten Maßnahmen zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung im Rechtskreis des SGB III bis 2011 eine erhebliche Kostensteigerung, die erst 2012 gestoppt wurde. Bei der beruflichen Weiterbildung im Rechtskreis des SGB III gab es - im Gegensatz zur gleichen Maßnahmengruppe im SGB II - einen gewissen Kostenrückgang, obwohl das bei diesem Instrument angewandte Gutscheinverfahren gar keinen direkten Preisdruck erzeugt. Bei anderen Maßnahmen wiederum sind die Ausgaben pro Kopf und Monat konstant oder nahezu konstant. Generell ist zu bedenken, dass sich bei der Bilanzierung entlang von „Instrumenten“, die durch Gesetzesparagraphen definiert sind, Strukturveränderungen im Inhalt der Maßnahmen (z.B. Verschiebung von teuren Werkstatt- zu billigeren Büromaßnahmen bei der Weiterbildung) nicht berücksichtigen lassen. Wir müssen also konstatieren, dass wir derzeit schlüssige empirische Beweise weder für einen Preisverfall aufgrund der Ausgestaltung des Vergabeverfahrens noch für das Gegenteil haben.

Gleichwohl gibt es eindeutige Indizien für einen Druck auf die Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen im Bereich von Arbeitsmarktdienstleistungen. Während die Entlohnung z.B. von Sozialpädagogen früher dem tariflichen Niveau des Öffentlichen Dienstes entsprach (und bei langjährig Beschäftigten teilweise noch heute entspricht), liegen die Entgelte bei Neueinstellungen heute um etwa ein Drittel niedriger. Die Aufnahme von „Aus- und Weiterbildungsdienstleistungen nach dem Zweiten oder Dritten Buch Sozialgesetzbuch“ in das Arbeitnehmerentsendegesetz und die Festlegung eines Mindestentgelts für diese Fachkräfte erfolgten, obwohl unter den Anbietern umstritten, sicherlich nicht ganz ohne Anlass. Die Träger berichten, dass sie neue Arbeitsverträge nur noch befristet abschließen können, wenn sie wiederkehren-de Wellen betriebsbedingter Kündigungen vermeiden wollen. Diese Entwicklungen hängen offensichtlich nicht nur mit wachsender Preiskonkurrenz zusammen, sondern spiegeln zugleich die zunehmende Unsicherheit, Aufträge überhaupt zu erhalten bzw. ausreichende Zahlen von mit Gutscheinen ausgestatteten Teilnehmenden gewinnen zu können, sowie das Schrumpfen des Marktes für Arbeitsmarktdienstleistungen ins-gesamt.

Die zu erwartenden Auswirkungen auf die Qualität der erbrachten Dienstleistungen sind schwer zu ermitteln. Zunächst einmal ist davon auszugehen, dass die „Branche“ in Deutschland (noch?) von einem gewissen professionellen Ethos geprägt ist, das die Beschäftigten veranlasst, schlechter werdende Rahmenbedingungen durch erhöhten und flexibleren Einsatz zu kompensieren. Eine gewisse die Qualität stabilisierende Wirkung dürfte auch von der Träger- und Maßnahmezertifizierung sowie von den de-taillierten Vorgaben in den Ausschreibungen zum Personalschlüssel sowie zur Qualifikation und Berufserfahrung des eingesetzten Personals ausgehen. Durch derartige Vorgaben lassen sich aber nur Input- und Prozessqualitäten normieren; die Interaktionsqualität8 von Arbeitsmarktdienstleistungen, also ob der Umgang der Fachkräfte der Dienstleister mit ihren Klienten tatsächlich geeignet ist, diese zu erfolgreichem Verhalten auf dem Arbeitsmarkt zu ermutigen und zu befähigen, ist nicht - oder jedenfalls nicht ohne Rückwirkung auf die Interaktion selbst - für Zwecke einer externen Kontrolle beobachtbar und messbar.

Vor diesem Hintergrund, bei fehlendem empirischem Zugriff und angesichts der Unmöglichkeit eines empirischen Vorher-Nachher-Vergleichs (Daten für die Interaktionsqualität der Vergangenheit liegen nicht vor und sind nicht mehr produzierbar) wird man mit aller Vorsicht nur so viel sagen können, dass nicht ersichtlich ist, wie durch zunehmenden (zumindest „gefühlten“ und damit handlungsrelevanten) Preis-druck, zunehmende Unsicherheit bezüglich der Gewinnung von Aufträgen, Verschlechterung der materiellen Gratifikation und Verunsicherung der Beschäftigungs-perspektiven die Interaktionsqualität in Arbeitsmarktdienstleistungen steigen könnte. Hinzu kommt die paradoxe Wirkung von Kontrollanstrengungen der Auftraggeber: Gerade um einem Qualitätsverfall und den erwarteten „opportunistischen“ Reaktionen auf die Verschlechterung der Rahmenbedingungen entgegenzuarbeiten, werden die Dokumentationspflichten ständig erhöht, und die Kontrolldichte durch verschiedene parallel arbeitende Audit-Instanzen (BA-Prüfdienst, Bundesrechnungshof) steigt. Wenn man aber nicht unterstellen will, dass die mit der Produktion von Arbeitsmarktdienstleistungen Beschäftigten den Anteil ihrer unbezahlten Arbeit unbegrenzt steigern, dann geht der Aufwand zur Bedienung all dieser Kontrollverfahren von der für die Klienten aufgewendeten Zeit und Energie ab.


5 Ausblick

Der Beweis, dass die zunehmende „Vermarktlichung“ der Transaktionen zwischen Arbeitsverwaltung und externen Dienstleistern dazu führe, dass dem Beitrags- oder Steuerzahler pro Euro, der für aktive Arbeitsförderung aufgewendet wird, mehr Aufwendungen für Arbeitslosengeld I oder II erspart bleiben, wird nicht zu führen sein. Ebenso wenig wird es den umgekehrten Beweis geben können, dass die Weisheit von Arbeitsamtsdirektoren alter Schule bei der Auswahl der Träger, mit denen sie dauerhaft zusammenarbeiteten und die ihrerseits miteinander in Weisen kooperierten, die die Beteiligten „Netzwerk“ und die Ausgeschlossenen „Kartell“ nannten, zu besseren Ergebnissen führte. Eindeutig ist lediglich, dass die marktförmige Inszenierung von staatlichen Transaktionen erhebliche Transaktionskosten verursacht, die für die rechtssichere Gestaltung des Verfahrens, die Bewertung und Akzeptanzsicherung, das Vertragsmanagement sowie für Dokumentation und Monitoring der Vertragsdurchführung erforderlich sind. Dabei sind die tatsächlichen Sanktionsmöglichkeiten des Auftraggebers in der laufenden Maßnahme eher gering, da ein Maßnahmeabbruch zu Lasten der Teilnehmenden geht und etwa einbehaltene Mittel im Haushaltsjahr kaum noch ausgegeben werden können. Insofern erscheint die Vermutung nicht ganz abwegig, dass so etwas Altmodisches wie Vertrauen und kontinuierliches wechselseitiges Aushandeln im Bewusstsein wechselseitiger Abhängigkeiten und auf der Basis von beiderseits nicht wörtlich ausgelegten Verträgen zumindest in der Transaktionsdimension erheblich kosteneffizienter war als die Inszenierung von Märkten.

Bei der Entscheidung für die Transaktionsmodi öffentlicher Beschaffung von sozialen Dienstleistungen geht es letztlich nicht um empirische Evidenzen, sondern um in Gesetz gegossene Glaubensfragen, und diese sind es, die einen Paradigmenwechsel durchgemacht haben: Der Glaube an die Legitimität von Verwaltungshandeln hat abgenommen, während der Glaube an die Effizienz und „Gerechtigkeit“ von Marktprozessen zugenommen hat. Deshalb inszenieren öffentliche Verwaltungen Quasi-Märkte und werden gesetzlich verpflichtet, dieses zu tun, um dadurch die Legitimität von Verwaltungsentscheidungen bezüglich der Vergabe von Dienstleistungen zu sichern. Quasi-Märkte verwandeln potenzielles Staatsversagen in potenzielles Marktversagen. Die Verlagerung des Versagensrisikos in einen inszenierten Markt schützt folglich Verwaltung und Politik vor Kritik. Steigerung der Effizienz und Vermeidung von Dauerbeziehungen, denen der Geruch der Korruption anhaften könnte, sind hehre Ziele, aber letztlich kann die staatliche Inszenierung von Märkten weder Effizienz sichern noch Korruption grundsätzlich verhindern. Es geht um die Produktion von Legitimität und darum, wie jeweils herrschenden gesellschaftlichen Vorstellungen von Legitimität entsprochen werden kann, die natürlich ihrerseits auf vielfältige Weise produziert werden.


Literaturverzeichnis
Dunkel, Wolfgang; Weihrich, Margit (Hg.) (2012): Interaktive Arbeit. Theorie, Praxis und Gestaltung von Dienstleistungsbeziehungen. Wiesbaden: Springer Fachmedien Wiesbaden.

Jaenichen, Ursula; Rothe, Thomas (2014): Veränderung der Beschäftigungsstabilität und Entlohnung nach Arbeitslosigkeit im Zuge der Hartz-Reformen. In: WSI-Mitteilungen 3/2014 (im Erscheinen).

Knuth, Matthias (2014): „Unmögliches wird sofort erledigt - Wunder dauern etwas länger“. Arbeitsmarktreformen und „Beschäftigungswunder“ in Deutschland. Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss - Gruppe Arbeitnehmer. Online verfügbar unter http://www.eesc.europa.eu/resources/docs/germany_xl_de.pdf.

Koscheck, Stefan; Weiland, Meike; Ditschek, Eduad Jan (2012): wbmonitor Umfrage 2012: Klima und Strukturen der Weiterbildungslandschaft. Zentrale Ergebnisse im Überblick. Bundesinstitut für Berufsbildung; Deutsches Institut für Erwachsenenbildung. Online verfügbar unter http://www.bibb.de/dokumente/pdf/wbmonitor_Ergebnisbericht_Umfrage_2012.pdf.

Kruppe, Thomas (2008): Selektivität bei der Einlösung von Bildungsgutscheinen. Nürnberg (IAB Discussion Paper, 17). Online verfügbar unter http://doku.iab.de/discussionpapers/2008/dp1708.pdf, zuletzt geprüft am 02.09.2008.

Le Grand, Julian; Bartlett, William (Hg.) (1993): Quasi-markets and social policy. Houndmills, Basingstoke, Hampshire: Macmillan Press.


Von Matthias Knuth
Veröffentlicht mit freundlicher Genehmigung des Verfassers


Anmerkungen

1. Diese schriftliche Fassung eines Beitrags zum 46. Kontaktseminar des Sozialrechtsverbandes e.V. am 24./25. Februar 2014 in Kassel beruht auf vorläufigen Ergebnissen des laufenden, von der Hans-Böckler-Stiftung geförderten Projekts "Vermarktlichung von Arbeitsmarktdienstleistungen im Europäischen Vergleich", an dem Partner aus Dänemark und Großbritannien beteiligt sind.

2. Der aktiven Arbeitsförderung zugerechnete Entgeltersatzleistungen, also vor allem das Kurzarbeitergeld, sind hier nicht einmal berücksichtigt, sonst würde die rechnerische Kürzung der Mittel wegen des hohen Bestandes an Kurzarbeitern 2009 und des seitdem erfolgten weitgehenden Abbaus der Kurzarbeit noch drastischer ausfallen. Zugelassene kommunale Träger sind in der Zeitreihe nicht berücksichtigt, so dass ein Teil der Abnahme der Mittel ab 2012 auf die Ausweitung dieser Trägerform durch das Gesetz zur Weiterentwicklung der Organisation der Grundsicherung zurückzuführen ist. Bei der Berechnung der Förderquoten (Teilnehmer pro Arbeitslose) wurden jedoch Arbeitslose bei zkT ebenfalls nicht berücksichtigt, so dass der Effekt der Organisationsreform neutralisiert ist.

3. Durch die Existenz von zugelassenen kommunalen Trägern im Bereich des SGB II, die ein Viertel der Jobcenter umfassen, ist die Monopson-Stellung der Bundesagentur für Arbeit ein wenig abgemildert, jedoch ohne dass bei den kommunalen Jobcentern wesentlich andere Vergabepraktiken festzustellen wären.

4. Dieser möglicherweise fünfte Transaktionsmodus, der einen erheblichen Teil der Ausgaben für aktive Arbeitsförderung umfasst, ist als Fortentwicklung des traditionellen Kostenerstattungsprinzips zu betrachten. Fraglich, ob man auch hier noch von einer „Transaktion“ sprechen kann.

5. Die rein kommunalen Jobcenter partizipieren nicht am Vergabeverfahren der BA, sondern müssen Dienstleistungen selbst beschaffen, wobei sie sich in der Regel der kommunalen Vergabestellen bedienen. Die Gemeinsamen Einrichtungen sind im Gegensatz zu den Arbeitsagenturen nicht zur Beschaffung über die Regionalen Einkaufszentren verpflichtet, deren Dienste ihnen in Rechnung gestellt werden. Sie sind berechtigt, auch eigene Vergabeverfahren durchzuführen oder sich der „Amtshilfe“ der Vergabestelle des kommunalen Partners zu bedienen. Dennoch werden ganz über-wiegend die Dienste der Regionalen Einkaufszentren genutzt.

6. Anders wäre es, wenn ausschließlich oder vorranging Ergebnisse (Outcomes) der Dienstleistung, in der Praxis also vor allem Arbeitsaufnahmen, an Stelle der Produktionsqualität der Dienstleistung vergütet würden. Bei den Vermittlungsgutscheinen ist dieses der Fall. Bei den wettbewerblich vergebenen Maßnahmen kommen Erfolgskomponenten vor, jedoch vermeidet die BA vollständig ergebnisabhängige Vergütungsmodelle, weil man sich der Problematik des Creaming and Parking (Konzentration der Bemühungen auf die leichten, Vernachlässigung der schwierigen Fälle) voll bewusst ist.

7. Die unterlegenen Bieter erhalten Informationen über ihre Punktezahl und die Punktezahl des Gewinners; es erfolgt jedoch keine Information, wie die Punktezahl im Einzelnen zu Stande kam und durch welche Leistungs-Preis-Kombination der Wertungskorridor definiert war.

8. Wir betrachten die bei der Erbringungen von Arbeitsmarktdienstleistungen zur erbringenden Arbeitsleistungen wesentlich als „interaktive Arbeit“ im Sinne entsprechender von der sozialwissenschaftlichen Dienstleistungsforschung entwickelten Konzepte  vgl. z.B. Dunkel und Weihrich 2012.




Schlagworte zu diesem Beitrag: Öffentliche Beschäftigungspolitik, Bildungsgutschein
Dieser Beitrag wurde zuletzt aktualisiert am 06.06.2014

Quelle: www.netzwerk-weiterbildung.info
Druckdatum: 22.04.2019